北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)作為國家重大時空基礎(chǔ)設(shè)施，是軍民融合的典型工程，涉及國家安全以及經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的方方面面，關(guān)系到國內(nèi)國外“千家萬戶”的種種利益，必然要求運用法治思維和法治方式進(jìn)行建設(shè)。

　　近日，衛(wèi)星導(dǎo)航立法院士專家座談會在京召開。會上，北京航空航天大學(xué)軍民融合政策法規(guī)研究中心主任楊君琳提出加快衛(wèi)星導(dǎo)航立法的建議。

　　楊君琳認(rèn)為，按照建設(shè)“法治北斗”的目標(biāo)要求，應(yīng)加快構(gòu)建我國衛(wèi)星導(dǎo)航的法規(guī)制度體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系，將北斗衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)、發(fā)展、推廣以及應(yīng)用的每一個環(huán)節(jié)都納入法治軌道，保障國家衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)依法建設(shè)、依法管理、依法運行。

　　完成衛(wèi)星導(dǎo)航條例起草工作

　　在談到我國衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)建設(shè)時，楊君琳介紹，黨中央、國務(wù)院、中央軍委和地方各級政府高度關(guān)注北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，相繼出臺了一系列促進(jìn)和推進(jìn)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)、發(fā)展、推廣、應(yīng)用的政策制度。如2013年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)信息消費擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見》，明確將北斗應(yīng)用作為國家重點培育的信息消費領(lǐng)域予以支持;2013年9月26日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，從國家層面對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展進(jìn)行了總體部署，提出了相關(guān)政策法規(guī)方面的總體要求，為北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了國家宏觀政策指導(dǎo);2014年3月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)地理信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，加快北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)在民用領(lǐng)域的推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，維護(hù)國家安全和利益。

　　政策先行，部門行業(yè)區(qū)域指導(dǎo)性文件相繼出臺。據(jù)介紹，2005年國家發(fā)改委、原國防科工委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加速推進(jìn)北斗導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用有關(guān)工作的通知》;2007年國家發(fā)改委與原國防科工委聯(lián)合發(fā)布《促進(jìn)衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》;2008年工信部出臺《衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)“十一五”投資指南》;2012年科技部發(fā)布《導(dǎo)航與位置服務(wù)科技發(fā)展“十二五”專項規(guī)劃》，對我國導(dǎo)航與位置服務(wù)科技發(fā)展進(jìn)行了總體規(guī)劃，明確了發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施;2013年農(nóng)業(yè)部、財政部《2013年農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼實施指導(dǎo)意見》，將農(nóng)業(yè)用北斗終端(含漁船用)列為精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)設(shè)備，列入農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼目錄;2014年國家測繪地理信息局出臺《國家測繪地理信息局關(guān)于北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)推廣應(yīng)用的若干意見》。

　　此外，北京、上海、深圳、湖北等地區(qū)先后出臺了相關(guān)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航實施方案，提出各地區(qū)北斗政策法規(guī)建設(shè)的具體舉措。

　　衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)建設(shè)空白正在填補(bǔ)。楊君琳告訴《法制日報》記者，鑒于我國北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的特殊戰(zhàn)略地位，我國近年來已經(jīng)同步啟動該領(lǐng)域的專項立法工作。根據(jù)2016年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院2016年立法工作計劃》，《中華人民共和國衛(wèi)星導(dǎo)航條例》(以下簡稱《條例》)被列入“有關(guān)實施國家安全戰(zhàn)略維護(hù)國家安全的立法項目”。目前，由楊長風(fēng)總設(shè)計師為組長、軍地20多個部門代表專家組成的起草工作組，經(jīng)廣泛調(diào)研和座談研討，已基本完成《條例》的草案擬制工作。

　　據(jù)了解，《條例》是全面規(guī)范國家衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用管理以及規(guī)范外國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)在中國境內(nèi)應(yīng)用管理的國防行政基本法規(guī)，也是實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建軍民融合式衛(wèi)星導(dǎo)航法律制度的專項國防行政法規(guī)，同時又是構(gòu)建軍民融合法律制度體系的重要組成部分。

　　立法仍嚴(yán)重滯后于技術(shù)發(fā)展

　　盡管我國衛(wèi)星導(dǎo)航在法規(guī)制度建設(shè)上取得了一些成就，但仍處于立法嚴(yán)重滯后于技術(shù)的境地。其中，北斗系統(tǒng)缺乏配套的法治系統(tǒng)支撐是最大的痛點，未來法治體系不完善將成為制約北斗走向世界的重要瓶頸。

　　“單從立法上看，就存在著法規(guī)體系缺乏、頂層法規(guī)缺位、法規(guī)零散等問題，與依法治國以及北斗系統(tǒng)規(guī)范化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要不相適應(yīng)，而且也沒有構(gòu)建出一個門類齊全、層級清晰、相互配套、和諧統(tǒng)一、科學(xué)合理的衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)制度體系。”楊君琳具體指出了以下幾方面的不足：

　　立法缺乏頂層設(shè)計。國家尚未對衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)體系的主要架構(gòu)，與現(xiàn)行的國家法律、法規(guī)、軍事法規(guī)的關(guān)系，與衛(wèi)星導(dǎo)航國際條約的關(guān)系以及有關(guān)衛(wèi)星導(dǎo)航的配套法規(guī)制度等有明確的立法頂層設(shè)計。法規(guī)政策分散化、碎片化的矛盾仍比較突出，尚沒有形成合力。

　　立法存在空白。我國各級組織機(jī)構(gòu)頒布的各類文件均未明確北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的法律地位，未對北斗導(dǎo)航的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等作出明確統(tǒng)一規(guī)定。

　　管理模式尚未理順。當(dāng)前衛(wèi)星導(dǎo)航管理體制存在多頭管理、管理權(quán)責(zé)劃分不清等問題，在跨境、跨國應(yīng)用管理等方面仍存在一定的模糊空間，在服務(wù)開通、數(shù)據(jù)傳輸、安全保護(hù)、頻譜信號保護(hù)等方面尚無法完全適應(yīng)行業(yè)的需要。

　　“制定《條例》刻不容緩?！睏罹照J(rèn)為，北斗系統(tǒng)的建設(shè)和管理需要政策法規(guī)保障，其應(yīng)用和推廣離不開政策法規(guī)支持，北斗系統(tǒng)推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展也急需立法保障，而且開展國際發(fā)展與合作更需要國內(nèi)立法支撐。

　　首先，北斗系統(tǒng)的建設(shè)和管理需要政策法規(guī)保障。北斗系統(tǒng)建設(shè)工程量大、涉及部門多、管理項目種類多而繁雜，因其具有技術(shù)性與專業(yè)性強(qiáng)的特征，因此對相關(guān)部門的管理與協(xié)作提出了較高的要求。如何確保對北斗系統(tǒng)進(jìn)行高效而規(guī)范地管理，這就需要國家頂層法律、法規(guī)和政策性文件予以明確規(guī)定。

　　其次，北斗系統(tǒng)的應(yīng)用和推廣也離不開政策法規(guī)支持。近年來，伴隨著北斗應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，與之相關(guān)的政策法規(guī)相對滯后于產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象不斷顯現(xiàn)。北斗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既要扶持、也要規(guī)范，具體制定什么樣的政策能夠更好地幫助中國企業(yè)迎接挑戰(zhàn)、如何在國際競爭占據(jù)有利地位仍需要進(jìn)一步研究;與此同時，如何制定合理政策、規(guī)避企業(yè)風(fēng)險、營造良好的競爭與合作環(huán)境，也是下一步北斗應(yīng)用領(lǐng)域政策法規(guī)制定需要關(guān)注的重點和要點。

　　再次，北斗系統(tǒng)推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展也急需立法保障。目前，北斗政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)知識產(chǎn)權(quán)等仍不健全、不配套、不銜接，造成“民參軍”“軍轉(zhuǎn)民”渠道不順暢，需要相關(guān)政策法律法規(guī)更好地指導(dǎo)和規(guī)范北斗軍民融合的建設(shè)、管理和應(yīng)用。

　　最后，北斗系統(tǒng)開展國際發(fā)展與合作更需要國內(nèi)立法支撐。隨著我國“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)，北斗技術(shù)和北斗產(chǎn)品將進(jìn)一步與國際接軌，為了保障我國衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)能夠有效實現(xiàn)與其他衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的兼容與合作，更好地走向國際市場，我們必須要遵循國際規(guī)則，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，為北斗在國際層面開展合作保駕護(hù)航。

　　盡早建設(shè)“法治北斗”制度體系

　　據(jù)了解，《條例》自列入國務(wù)院立法工作計劃以來，黨和國家、軍隊有關(guān)部門高度重視《條例》的起草工作，多次聽取相關(guān)情況匯報，在充分肯定研究起草成果的同時，強(qiáng)調(diào)“條例是國家立法，一定要站在國家的高度進(jìn)行立法”。

　　一年多以來，起草工作組嚴(yán)格按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，堅持問題導(dǎo)向，有序推進(jìn)《條例》的立法工作。

　　《條例》起草工作從中國衛(wèi)星導(dǎo)航的實際出發(fā)，梳理出中國衛(wèi)星導(dǎo)航立法在體制機(jī)制、權(quán)限劃分、權(quán)利義務(wù)分配、責(zé)任明晰等方面面臨的問題，直擊阻礙衛(wèi)星導(dǎo)航發(fā)展的體制痛點，著力解決影響衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)的制度難點，疏通制約RTK測量儀器等衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用的政策堵點，以確保條例真正能夠發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)范和引導(dǎo)作用。

　　對于建設(shè)“法治北斗”，楊君琳有自己的設(shè)想。在她看來，《條例》的最終出臺解決的只是有法可依的問題，從中國衛(wèi)星導(dǎo)航長遠(yuǎn)健康發(fā)展看，還必須以此為起點，盡早著手“法治北斗”建設(shè)之路。為此，必須緊貼北斗建設(shè)和應(yīng)用的實際需要，從法規(guī)制度體系、法治實施體系、法治保障體系和法治監(jiān)督體系全力建設(shè)“法治北斗”，最終形成科學(xué)合理、有序運行、高效權(quán)威的北斗衛(wèi)星導(dǎo)航法治系統(tǒng)。

　　一是構(gòu)建完善的北斗法規(guī)制度體系。完善衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)制度體系，要注重科學(xué)籌劃、加強(qiáng)頂層設(shè)計，堅持立法先行，盡快發(fā)布《條例》，相關(guān)配套規(guī)章同步進(jìn)行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，形成層次關(guān)系明晰、類別劃分合理、規(guī)范具體明確、規(guī)定詳細(xì)周密的衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)制度體系，解決衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)各個方面有法可依的問題。

　　二是構(gòu)建高效的法治北斗實施體系。要堅持依法管理衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，抓好各項法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，明確各級機(jī)關(guān)各個部門的職責(zé)權(quán)限，完善法規(guī)制度貫徹執(zhí)行的程序，嚴(yán)格責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制，著力提高衛(wèi)星導(dǎo)航法規(guī)制度的執(zhí)行力。同時，做好衛(wèi)星導(dǎo)航涉法涉訴工作，尤其是要做好北斗涉外訴訟應(yīng)對，運用司法手段維護(hù)好國家利益。

　　三是構(gòu)建嚴(yán)密的北斗法治監(jiān)督體系。北斗的建設(shè)、管理和應(yīng)用，涉及十分復(fù)雜的權(quán)力主體和權(quán)利主體，相關(guān)法規(guī)制度的落實離不開有效的監(jiān)督。要加強(qiáng)對北斗建設(shè)、發(fā)展、運用、推廣等各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)的權(quán)力監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化法律對權(quán)力運行的監(jiān)督，防止北斗建設(shè)管理中權(quán)力失范、權(quán)力腐敗;要突出對相關(guān)運營方和企事業(yè)單位執(zhí)行法規(guī)制度的監(jiān)督重點，加大監(jiān)督力度，完善監(jiān)督機(jī)制，提升監(jiān)督能力;要加強(qiáng)對針對北斗的違法犯罪懲治力度，監(jiān)督相關(guān)執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)依法履職盡責(zé)，以更加有力有效的法律監(jiān)督促進(jìn)形成嚴(yán)密的北斗法治監(jiān)督體系。

　　四是構(gòu)建有力的北斗法律保障體系。要面向北斗導(dǎo)航用戶，運用各種方式開展北斗法治宣傳教育，適時組織各種法治培訓(xùn)，強(qiáng)化法治理念和法治素養(yǎng)。要激勵國內(nèi)外衛(wèi)星導(dǎo)航法治理論研究，有計劃、分步驟地開展衛(wèi)星導(dǎo)航法治理論和實踐問題，廣泛開展衛(wèi)星導(dǎo)航政策法規(guī)國際合作與學(xué)術(shù)活動，加大國際交流和法理斗爭力度，搶占全球衛(wèi)星導(dǎo)航的戰(zhàn)略制高點和國際條約制定的話語權(quán)。建設(shè)北斗政策法規(guī)的智庫平臺，吸收精通國內(nèi)法、國際法的高端綜合型衛(wèi)星導(dǎo)航法律人才，開展衛(wèi)星導(dǎo)航的戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向的前瞻性、戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性研究，支撐解決衛(wèi)星導(dǎo)航各個階段各項工作面臨的各種法律問題，真正發(fā)揮法律保障作用。